Historia de la deuda externa argentina

A lo largo de su historia, Argentina atravesó por varios ciclos en endeudamiento y desendeudamiento, en general acompañados de profundos cambios en las políticas económicas y crisis institucionales.
La primera situación en la cual el país contrajo enormes deudas sucedió pocos años después de constituirse como nación independiente.
Con la crisis de 2001, el país entró en suspensión de pagos (default) de su deuda externa, la cual ascendía a 144 000 millones de dólares.[1]
En mayo de 2014 se cierra el acuerdo para salir del default con el Club de París por 9500 millones de dólares.[3]
A partir de inicios del 2016, se implementaron políticas que habilitaron a que el gobierno federal, provincial y los sectores financieros contrajeran deudas por valores que alcanzan el 30% del Producto Interno Bruto (PIB).[4]

Siglo XIX

El empréstito Baring Brothers

El ministro Bernardino Rivadavia (1780-1845), como miembro protagónico del Gobierno bonaerense entre 1821 y 1824, fue el responsable de endeudar al país con el Empréstito Baring Brothers.

La historia de deuda pública argentina comienza cuando la Junta de Representantes de Buenos Aires sanciona el 19 de agosto de 1822 una ley que facultaba al Gobierno a «negociar, dentro o fuera del país,[ cita requerida] un empréstito de tres o cuatro millones de pesos valor real». Los fondos del empréstito debían ser utilizados para la construcción del puerto de Buenos Aires, el establecimiento de pueblos en la nueva frontera, y la fundación de tres ciudades sobre la costa entre Buenos Aires y el pueblo de Carmen de Patagones. Además debía dotarse de agua corriente a la ciudad de Buenos Aires. Manuel José García, Ministro de Finanzas de Bernardino Rivadavia pidió un empréstito de 2.800.000 libras esterlinas. Finalmente, solo llegaron a Buenos Aires unas 570.000 libras esterlinas, en su mayoría en letras de cambio. Ninguna de las obras previstas se realizó con ese dinero. El empréstito se terminaría de pagar ochenta años más tarde. Por el empréstito de $2.800.000 se hayan terminado pagando 23.700.000, es decir, prácticamente 8 veces más. En los 1820's el peso papel comenzó a devaluarse rápidamente con respecto al peso fuerte, que estaba ligado directamente al precio del oro

La Junta de Representantes había autorizado la colocación a un tipo mínimo del 70 %, pero Rivadavia aceptó constituir un consorcio que representara al Gobierno de Buenos Aires para la colocación del empréstito al tipo de 70 %. Este consorcio estaba encabezado por los señores Braulio Costa, Félix Castro, Miguel Riglos, Juan Pablo Sáenz Valiente y los hermanos Parish Robertson, quienes en virtud del poder conferido celebraron el acuerdo en Londres con la firma Baring Brothers & Co. Como la colocación en el mercado sería fácil, la Baring propuso al consorcio colocarlos al 85 %, pagando 70 % a Buenos Aires y repartíéndose el 15 % de diferencia con el consorcio.

El 1 de julio de 1824 se contrató con la Banca Baring el empréstito por 1 000 000 de libras esterlinas. El 15 % de diferencia de colocación representó 150 000 libras, de ellas el consorcio en su conjunto se llevó 120 000 libras en carácter de comisión, y los 30 000 restantes fueron para Baring.

El Estado de Buenos Aires por su parte «empeñaba todos sus efectos, bienes, rentas y tierras, hipotecándolas al pago exacto y fiel de la dicha suma de 1 000 000 de libras esterlinas y su interés».En consecuencia, en 1828 se liquidó la escuadra naval y se dieron en pago dos fragatas que se estaban construyendo en Inglaterra. De este modo, cuando se produjo la ocupción de las Malvinas por los ingleses, cinco años más tarde, no hubo fuerza naval para contrarrestarla. Ferdinand White, espía inglés, enviado por la Baring al Río de la Plata, condenó los aspectos delictuosos de este acuerdo. De la suma recibida, solo llegaron al Río de la Plata en oro, como estaba convenido, el 4 % de lo pactado, 20 678 libras.[5]

Como no se había especificado como llegaría el dinero a Argentina (por ese entonces el territorio se denominaba Provincias Unidas del Río de la Plata), el consorcio informa a la Casa Baring que la mejor manera era enviando letras giradas contra casas comerciales de prestigio que dieran garantías en Buenos Aires. Una de esas casas comerciales era la de Robertson y Costas, miembros del consorcio.

Finalmente solo llegaron a Buenos Aires unas 570 000 libras esterlinas, en su mayoría en letras de cambio. Ninguna de las obras previstas se realizó con ese dinero, que fue entregado al Banco de Descuento para que diera créditos a sus clientes, a intereses mucho más bajos que los que pagaba la provincia por ese dinero. El empréstito se terminaría de pagar ochenta años más tarde. Por el empréstito de $2,8 millones se pagaron finalmente 23.7 millones, es decir, prácticamente 8 veces más.[7]

Las exportaciones de oro, permitidas por las políticas de libre comercio de Rivadavia, agotaron rápidamente las reservas nacionales. Esto representó un gran problema, ya que el oro era el medio de cambio de la economía local. Rivadavia buscó resolver este problema al establecer el "Banco de Descuento", un banco central para imprimir dinero, este banco fue puesto a manos de inversores privados británicos.[8]

A fin de financiar el conflicto, el Gobierno se vio obligado a contraer un nuevo empréstito de los bancos británicos, endeudándose en 3,44 millones de £ (libras esterlinas). Gracias al conflicto la deuda externa de la de Argentina hasta 9 millones de libras. Al final del gobierno de Bartolomé Mitre as finanzas del país quedaron devastadas y el país al borde de una cesación de pagos.[9]

Veintiséis años de liberalismo económico habían producido el efecto negativo frenando el desarrollo del país. En 1825, época de Rivadavia, las exportaciones (cueros, carne salada, sebo), totalizaban cinco millones de pesos fuertes, mientras las importaciones (tejidos, alcoholes, harinas), pasaban de ocho, la mitad provenientes de Gran Bretaña.

La diferencia entre los ocho millones importados con los cinco exportados se cubría en metálico, lo que producía un drenaje continuo de oro y plata (en barras solamente salieron del país en 1822 por valor de 1.350.000 pesos fuertes), pagados a través de empréstitos británicos con fuertes tasas de interés.

Etapa rosista

Durante la etapa rosista se renegocian prestamos y se obtiene una sustancial quita en los intereses disminuyendo el monto total de la deuda en una quinta parte en 1839. El 18 de noviembre de 1835, Rosas dicta la Ley de Aduana que regiría desde el 19 de enero de 1836. Rompe con ella el esquema liberal. Con un doble propósito: la defensa de las manufacturas criollas, perseguidas desde 1809, y el renacimiento de una riqueza agrícola, casi extinguida desde la misma fecha. Los excedentes supervitarios en la balanza comercial permitió un descenso de la deuda. La ley no se limitaba a favorecer los intereses argentinos. De acuerdo con la política de solidaridad hispanoamericana, de la gestión internacional de Rosas, los productos de la Banda Oriental y Chile se favorecían directamente: las producciones pecuarias del Uruguay se encontraban libres de derechos y no se recargaban tampoco los reembarcos para "cabos adentro"; de la misma manera no eran imponibles las producciones chilenas que vinieran por tierra.

En 1844, Rosas llegó, entonces, a un acuerdo con Falconnet: la Confederación Argentina volvería a pagar los intereses de la deuda, suspendidos desde la época de Rivadavia, con una quita de 80 %. No obstante el descuento, los ahorristas, temerosos de no cobrar jamás, celebraron el acuerdo. Rosas, entonces, volvió a pagar intereses (con la quita de 80 %) y seguía haciéndolo en 1852, cuando se produjo su caída en Caseros.

En 1825, en tiempos de Rivadavia, se importaban artículos extranjeros por valor de ocho millones de pesos fuertes , exportándose productos nacionales tan sólo por cinco millones de la misma moneda, lo cual dejaba un saldo de tres millones de déficit. A partir de la ley de Aduana de 1835 las exportaciones van a ir subiendo vertiginosamente, mientras las importaciones lo harán en una proporción inferior. En 1851, en las vísperas de Caseros, Argentina importaba 8.550.000 de artículos extranjeros, contra 10.633.525 de productos nacionales exportados. La balanza comercial había sido supervitaria.[10]

Urquiza fue subvencionado con dos millones de francos oro para llevar la guerra contra Rosas. a través de la cláusula 6° del tratado del 21 de noviembre de 1851.

De Mitre a la crisis de 1873

Con Bartolomé Mitre, en 1862, la deuda da otro salto. Primero transfiere los compromisos de la provincia de Buenos Aires a la Nación, y después acuerda otro empréstito con la banca inglesa por 2.5 millones de libras adicionales, para lanzarse a la guerra con Paraguay. Pero, nuevamente, de los 2.5 millones de libras asumidos como deuda, el país recibe sólo 1.9 millón debido a los descuentos por el “riesgo país y las comisiones”. Sarmiento, que sigue a Mitre, también se endeuda para continuar la guerra y “para armar fuerzas militares para reprimir el levantamiento de Entre Ríos”. Al final del gobierno de Sarmiento, la deuda ya alcanzaba los 14.5 millones de libras.[11] Las cifras evidencian un crecimiento permanente de la deuda externa desde la ultimas décadas del siglo XIX hasta la primera guerra mundial.

La crisis de 1873

Tras varios años de prosperidad, el presidente Nicolás Avellaneda debió enfrentar durante su Gobierno la primera gran crisis económica del Estado moderno.

En 1867 el Banco de la Provincia de Buenos Aires creó la Oficina de Cambios a través de la cual la Argentina ingresó en el régimen de convertibilidad de la moneda.

Hasta 1873 esta Oficina incrementó exitosamente sus reservas de oro, debido al fuerte ingreso de empréstitos contratados por el Gobierno nacional y algunos provinciales en el mercado de Londres como consecuencia de la Guerra de la Triple Alianza.

Durante fines del Siglo XIX se contrajeron numerosos empréstitos adicionales, sobre todo en la presidencia de Bartolomé Mitre y la primera de Julio Argentino Roca. Todos eran con la banca británica, el mismo país que constituía el principal socio comercial en el país y el mayor inversor siendo el dueño de los ferrocarriles, los bancos más importantes y de los transportes.

Este febril ingreso de capitales externos junto a un acelerado incremento de la actividad comercial, repercutió en otras esferas de la actividad económica, como por ejemplo en el enorme aumento tanto del gasto público [ cita requerida]como de las importaciones y en la aparición de una especulación en tierras cuyo precio subía al compás del intercambio comercial.[11] La incidencia de las importaciones se reflejó en una balanza comercial deficitaria.

No obstante, mientras la Argentina recibiese capitales del exterior, esta situación deficitaria no se reflejaría en la balanza de pagos. El problema del desequilibrio comercial se tornó visible cuando cesó el ingreso de capitales, en parte por efecto de la depresión europea de 1873 que cortó los flujos de inversión. A partir de ese momento, la situación deficitaria de la balanza comercial y de la de pagos provocó una sensible disminución de la existencia de metálico. El problema no pudo ser solucionado con un incremento de las exportaciones, por lo que el Gobierno del recién asumido presidente Nicolás Avellaneda debió recurrir a una política claramente deflacionista, suspendiendo la contratación de nuevos empréstitos en el exterior, decretando la inconversión de los billetes del banco de la Provincia y del Nacional, e incluso disminuyendo sueldos de empleados y reduciendo personal administrativo. La retracción del crédito bancario durante 1875 y 1876 golpeó duramente la producción rural. Esta serie de medidas, más la ley de Aduanas de 1876, influyeron en el rápido descenso de las importaciones. Si bien las exportaciones mantuvieron su nivel anterior, la caída de las importaciones, particularmente brusca en los años 1875 y 1876, provocó una inversión en la tendencia predominante de la balanza comercial, que pasó de ser deficitaria a ser superavitaria.

El presidente Avellaneda en su mensaje de apertura al Congreso en 1875 describía la situación económica del país en los siguientes términos:

Grandes cantidades de dinero afluyeron en los últimos años a la plaza de Buenos Aires teniendo principalmente su origen en los empréstitos que la Nación y esta provincia contrajeron en Londres. De ahí, su acumulación en los bancos, el bajo interés y las facilidades tan seductoras como desconocidas del crédito. El país no estaba en actitud de aplicar de improviso tan considerables capitales al trabajo reproductivo y sobrevinieron las especulaciones sobre terrenos estériles, que acrecentaban artificialmente su precio de una transacción a la otra, los gastos excesivos y la acumulación de las mercaderías importadas, exagerada aún más por la competencia que se desarrolla en estos casos. Con la hora inevitable de los reembolsos, ha sobrevenido la crisis, que principia ya a encontrar su principal remedio en la disminución de los gastos privados y públicos.

Presidente Nicolás Avellaneda[12]

La crisis de 1890

El Gobierno de Juárez Celman se caracterizó por una efervescencia inversora que poco después desembocó en un colapso financiero.

A partir de 1886, durante el Gobierno de Miguel Juárez Celman, se produce una fiebre inversora británica, sobre todo en ferrocarriles. Se otorgan concesiones a casi todos los trazados propuestos, sin reparar en sus verdaderas posibilidades productivas. Esta fiebre ferroviaria, a su vez, empujó a un aumento del valor de las tierras. Esta modalidad de inversión, que se prestó a numerosas maniobras especulativas, terminaría desembocando en lo que se denominó la crisis de 1890.A esta fiebre especuladora se sumó la incompetencia, malversación y especulación de las autoridades y agentes económicos del Gobierno conservador de Juárez Celman, que se deslumbraron frente a una situación sumamente favorable en el mercado de capitales.

Si bien a nivel local se culpa de Juárez Celman por la crisis, esta también tuvo a un actor principal externo, la casa Baring Brothers, que imprudentemente intentó monopolizar las concesiones en la Argentina y lanzó proyectos de inversión demasiado rápido, sin asegurar sus inversiones de capital, sobrexcediendo su capacidad de negocio.

El crecimiento de la deuda, tanto pública como privada, se tradujo en una excesiva expansión monetaria que llevó a una fuerte depreciación del papel moneda, amenazando la rentabilidad de los inversores, y paralizando la entrada de nuevos capitales. Los inversores británicos, perturbados por los informes provenientes de Buenos Aires respecto de los abusos financieros, se mostraron cada vez más prudentes hacia los proyectos argentinos y dirigieron su atención hacia otros mercados.

Así fue que a principios de 1889 comenzaron a manifestarse síntomas de la falta de solvencia del Gobierno argentino para pagar la deuda contraída con los bancos europeos. Las perspectivas de una cosecha pobre preocuparon a los especuladores de la Bolsa y el precio del oro comenzó a subir. En febrero el Gobierno intentó infructuosamente prohibir la venta de oro en la Bolsa y, en septiembre, los inversores ya habían perdido su confianza en el Gobierno argentino. La catástrofe no ocurrió inmediatamente gracias a la intermediación de Baring Brothers entre los inversores individuales y las autoridades argentinas. Los banqueros europeos propusieron al Gobierno de Juárez Celman un remedio que no favorecía al Gobierno: consolidación de la deuda, suspensión de nuevos empréstitos durante diez años, suspensión de la emisión de papel moneda y una drástica reducción del gasto público. El Gobierno de Juárez Celman no podía aceptar la propuesta, ya que esta política de austeridad hubiera destrozado su apoyo político.[13]

Al compás de la crisis económica creció el descontento popular, animado por la fuerza de oposición al Gobierno de Juárez Celman, la Unión Cívica. El 12 de abril de 1890 renunció el gabinete, y el 16 Juárez Celman nombró uno nuevo, en el cual se incorporaron dos hombres de la Unión Cívica en áreas claves: José E. Uriburu en Hacienda y Roque Sáenz Peña en Relaciones Exteriores. Juárez Celman, obligado a optar entre el ministro y sus propios sostenedores, retiró su respaldo a Uriburu, quien debió renunciar.[ cita requerida] Las políticas liberales del Gobierno del Presidente Miguel Juárez Celman (1886-1890) llevaron a un período de especulación financiera que creó una burbuja, hecho reflejado en la creación de un gran número de bancos con sede en Buenos Aires durante esos años. Con el estallido de la crisis el Estado Argentino entró en cesación de pagos y se declaró en bancarrota, de la cual saldría recién cuatro años después.

Finalmente, el Gobierno de Juárez Celman cayó tras la Revolución del Parque del 26 de julio de 1890. Su sucesor, el entonces Vicepresidente Carlos Pellegrini, reabrió la negociación con los bancos europeos para solucionar la crisis. El primer triunfo de Pellegrini fue el arreglo entre el emisario argentino, Victorino de la Plaza, y el presidente de la Comisión Internacional de Banqueros, lord Rothschild, en marzo de 1891.

Resuelto a sanear la economía argentina, el sucesor de Juárez Celman dirigió su artillería contra los bancos nacionales garantidos, responsables de la inflación por haber prestado dinero sin respaldo.[ cita requerida] Se adoptaron también importantes medidas, como la liquidación del Banco Nacional, el despido de 1500 empleados de correos. Fueron creados nuevos recursos ―el pago del 50 % de los derechos de Aduana en oro, el retorno de los gravámenes a las exportaciones suprimidos en 1887. Los sectores que más sufrieron los efectos de la crisis fueron el propio Gobierno, cuyos problemas financieros lo colocaron en una incómoda situación, y el sector urbano no exportador (comerciantes, importadores, trabajadores y aquellos que especulaban con tierras y valores mobiliarios).[14]

1892 al 1900

Carlos Pellegrini fue el presidente que piloteó la salida de la crisis de 1890 y años después fue el impulsor de un proyecto para unificar la deuda pública argentina, iniciativa que finalmente no prosperó.

El presidente Luis Sáenz Peña, que asumió en 1892, continuó la negociación con los bancos acreedores iniciada por su antecesor Carlos Pellegrini. Durante el período de reducción de los intereses, el Gobierno argentino se comprometió a pagar cada año una suma de 1 565 000 libras al Banco de Inglaterra.

En enero de 1896 el Congreso Nacional autorizó una emisión de bonos de 50 millones de pesos oro al interés del 4 %, con amortización del 0.5 %, con el objetivo de pagar todas las cuentas pendientes derivadas de las garantías y rescindir todos los contratos de garantías ferroviarias posibles mediante la negociación. Como resultado de estos esfuerzos del Gobierno argentino, cinco compañías aceptaron abultadas sumas en reemplazo de las garantías estatales y dos fueron compradas, logrando reducirse las posibles demandas por garantías ferroviarias en un 50 %. Después de 1905 no se acordó garantía o subsidio de ninguna clase a las compañías ferroviarias.[14]

Si bien, para los primeros años de la década de 1890 la crisis ya había sido resuelta, las inversiones extranjeras no recuperaron el mismo ritmo que habían tenido en la década anterior. La crisis había afectado tanto a Baring Brothers, que las inversiones británicas en la Argentina no se recuperaron hasta 1904. Los préstamos al Gobierno registraron una declinación pronunciada, por lo tanto las inversiones en ferrocarriles, frigoríficos, compañías de tierras y bancos crecieron a un ritmo lento. Sin embargo, esto no afecto al sector agro-ganadero, que experimento en aquellos años un aumento en los valores y volúmenes de sus exportaciones.[14]

En 1898, el General Julio A. Roca asume su segundo mandato como presidente de la Nación, mientras que su colega político Carlos Pellegrini, asume como senador nacional. Roca le pidió a Pellegrini la elaboración de una iniciativa legislativa para la consolidación de la deuda pública de 392 millones de pesos oro, en un solo empréstito por 453 millones de peso oro. Pellegrini redactó un proyecto de unificación de la deuda pública externa, por medio de un empréstito único al 4 % de interés anual y 0.5 % de amortización, a largo plazo, y con obligaciones garantidas por las rentas aduaneras. La propuesta obtuvo la media sanción del Senado. Pero después de muchos artículos periodísticos y manifestaciones públicas criticando la medida, Roca decide no apoyarla en la Cámara de Diputados, acción que irritó a Pellegrini, a tal punto que este hecho provoca un distanciamiento entre ambos, aquel año de 1901. Roca por su parte argumenta que el ambiente creado en las calles y en la prensa no es el apropiado para infundir confianza entre los inversores.[16]

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