Congreso de la Unión

Congreso General de los
Estados Unidos Mexicanos
(LXIII Legislatura)
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Datos generales
Creación28 de septiembre de 1821
TipoBicameral
Cámara AltaSenado
Límite6 años
Cámara BajaCámara de Diputados
Límite3 años
Liderazgo
Presidente de la
Cámara Alta
Ernesto Cordero Arroyo PAN logo (Mexico).svg
desde el 1 de septiembre de 2017
Presidente de la
Cámara Baja
Edgar Romo García PRI logo (Mexico).svg
desde el 1 de febrero de 2018
Composición
Miembros628
(128 Senadores)
(500 Diputados)
AtribucionesTítulo Tercero, Capítulo II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Senado
LXIIyLXIII LegislaturaSenadoMexico.png
Grupos representados     PAN logo (Mexico).svg      PRI logo (Mexico).svg
     PRD logo (Mexico).svg      PVE dark logo (Mexico).svg
     PMC logo (Mexico).svg      Worker's Party logo (Mexico).svg
     Partido Nueva Alianza (México).svg
Salario$500,000 pesos[2]
Cámara de Diputados
LXII LegislaturaCamaradeDiputadosMexico.png
Grupos representados     PAN logo (Mexico).svg      PRI logo (Mexico).svg
     PRD logo (Mexico).svg      PVE dark logo (Mexico).svg
     PMC logo (Mexico).svg      Worker's Party logo (Mexico).svg
     Partido Nueva Alianza (México).svg      Sin Partido
Salario$150,139 pesos[4]
Elecciones
Sistema electoral generalElección directa
Próxima elección general1 de julio de 2018
Lema
LA PATRIA ES PRIMERO
Sede(s)
NewSenateBldgMexicoCity.jpg
Palacio del Senado de México
Palacio Legislativo de San Lázaro
Sitio web
Sitio web del Senado
Sitio web de la Cámara de Diputados

El Congreso de la Unión es el órgano depositario del Poder Legislativo federal de México. Este se conforma por una asamblea bicameral, dividida entre el Senado –constituido por 128 integrantes– y la Cámara de Diputados –que consta de 500 legisladores–.[5]

La vigente Constitución de 1917 prevé este órgano en su título tercero, capítulo II, secciones I, II y III, y abordándolo en veintiocho artículos. En ellos se especifican las obligaciones, facultades, requisitos y restricciones del aparato legislativo; principalmente la facultad exclusiva entre los poderes de la unión (y repartida entre las dos cámaras) para estudiar, discutir, votar y emitir las iniciativas de leyes, reglamentos, códigos, normas y las reformas a todo ello, que se le presenten durante sus periodos de sesiones, es decir, posee la acción deliberativa para legislar en todos los asuntos del Estado mexicano.

También sus deberes incluyen determinar la composición de la división política del territorio nacional; la facultad para cambiar de sede los poderes de la unión; aprobar la declaratoria de guerra del Presidente; la aprobación de iniciativas, rendición de cuentas, exigencia de comparecencias y eventuales remociones de los titulares o integrantes de los tres poderes de la Unión, incluido el presidente de la república; la elección del interino o sustituto de este último; y diversas prerrogativas que le conceden otros artículos de la carta magna y las leyes federales.[6]

Cuando se reúne de forma conjunta, para sesiones de Congreso General, su sede oficial es el Palacio Legislativo de San Lázaro en la Ciudad de México, que de ordinario es también sede de la Cámara de Diputados. Dichas sesiones ocurren de manera formal únicamente en tres casos; El 1 de septiembre de cada año para celebrar la apertura del primer periodo de sesiones ordinarias, excepto cuando el Presidente de la República inicie su encargo enla fecha prevista en el artículo 83 de la Constitución (1 de diciembre), en cuyo caso se reunirá a partir del 1 de agosto; a partir del 1 de febrero para celebrar un segundo periodo de sesiones ordinarias; y de igual manera, sesiona de manera conjunta, cada seis años con motivo de la ceremonia de toma de posesión del Presidente de la República, es decir el 1 de diciembre del año de la elección presidencial.[8]

El primer periodo ordinario de sesiones deberá concluir a más tardar los días 15 de diciembre, salvo en el año de sucesión del poder ejecutivo, cuando el periodo podrá extenderse hasta el 31 de diciembre. El segundo periodo cerrará como máximo el 30 de abril. En periodos de receso, la Comisión Permanente reúne un número de diputados y senadores para atender los asuntos pendientes del Congreso hasta el nuevo periodo de sesiones.[9]

Historia

Guerra de Independencia

Los antecedentes de un órgano colegiado que funcionara a manera de poder legislativo en México, se pueden dividir en dos; aquellos de las aún vigentes autoridades del Virreinato de la Nueva España durante la Guerra de Independencia, y los de aquellas instituciones creadas para normar y organizar el movimiento insurgente.

En el primer caso, inició con la representación activa que el virreinato envió a las Cortes de Cádiz en 1810 en el marco de la Guerra de la Independencia Española y que ejercía el gobierno del Imperio Español durante la ocupación napoleónica. De dicha asamblea surgió la Constitución liberal que rigió al territorio novohispano durante los años de la revuelta. Muchas de las normas venidas de la metrópoli no solo se implementaron, sino que sirvieron de inspiración para los principios legales que seguirían tanto las instituciones insurgentes, como las de la eventual nación independiente.[10]

En el segundo caso, si bien Miguel Hidalgo se apoyó en algunos ayuntamientos para respaldar legalmente algunas de sus acciones de gobierno insurgente (como el Ayuntamiento de Celaya para ser nombrado Capitán General; o el de Guadalajara para publicar la abolición de la esclavitud), estos órganos nunca trascendieron más allá de dichas acciones como actores legislativos del movimiento.[14]

Tanto el documento, como el cuerpo colegiado que lo creó, perdieron todo tipo de vigencia y autoridad, no solo por la inestabilidad causada por la guerra, sino por la adhesión de la mayoría de las autoridades novohispanas a la constitución española promulgada en 1812, que sin embargo contenía muchos de los puntos del documento insurgente. Ante dicha coyuntura, José María Morelos, teniendo presente la necesidad de la organización política del movimiento insurgente, y que en esta era fundamental la redacción de una Constitución y el establecimiento de un cuerpo legislativo de representantes de la nación, convocó a una reunión asamblearia de enviados de todas las provincias del virreinato para actuar en consecuencia. El 14 de septiembre de 1813 se instaló el llamado Congreso de Anáhuac en la ciudad de Chilpancingo; En este acontecimiento Morelos, dio lectura a un documento al que llamó Sentimientos de la Nación, en el que destaca la importancia de los Derechos Humanos y de la Libertad, esta carta se conoce como el primer antecedente constitucional. El Congreso abolió la esclavitud, estableció los derechos del pueblo, sin distinción de clases ni castas; ordenó el reparto de los latifundios (fincas que tuvieran más de dos leguas), y votó la declaración de Independencia. El 22 de octubre de 1814, en Apatzingán, el congreso ratificó el Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana, conocido también como la Constitución de Apatzingán. No obstante, a pesar de tener mayor repercusiones que sus antecesores, el documento y el órgano no sobrevivieron a la aprehensión y fusilamiento de Morelos; por lo cual el congreso, que terminó disuelto, no sería participe del proceso de consumación de la independencia, y en consecuencia de la organización de la nación independiente.[15]

Primeros años de vida independiente

Antiguo colegio jesuita de San Pedro y San Pablo, el primer congreso constitucional lo utilizó como su primer recinto legislativo de 1825 a 1829 (previamente fue usado por el congreso constituyente de 1822 a 1824).

El 28 de septiembre de 1821, al día siguiente de consumada la independencia, se instaló en el Salón de Recepciones del antiguo Palacio Virreinal la Junta Provisional Gubernativa, el primer órgano de gobierno del México independiente, y que dada su estructura, constituía un cuerpo legislativo, siendo por lo tanto el primero de su tipo en la historia del nuevo país. Su composición y responsabilidades estaban sustentadas en el Plan de Iguala y los Tratados de Córdoba; documentos que entregaban a dicha institución la suprema autoridad sobre el país hasta la conformación de un congreso constituyente y la juramentación de un emperador, dada la intención de formar un gobierno monárquico constitucional, expresada en ambos escritos. El primer acto de la junta fue la expedición y firma del Acta de Independencia. Posteriormente nombró una regencia en quien depositaría el poder Ejecutivo; esta quedó compuesta por Agustín de Iturbide como presidente; Juan O'Donojú como primer regente; y Manuel de la Bárcena, José Isidro Yáñez y Manuel Velázquez de León como 2°, 3° y 4° regentes, respectivamente. Finalmente, convocó a elecciones para integrar el Congreso constituyente.[18]

La instalación del primer Congreso constituyente del México independiente se realizó el 24 de febrero de 1822 en la Catedral metropolitana (Poco después se trasladó al antiguo Colegio Jesuita de San Pedro y San Pablo). El mismo órgano determinó delegar toda función de gobierno en el poder ejecutivo (en ese momento ocupado por la regencia), para abocarse a la tarea de redactar una constitución. El 19 de mayo de 1822 el Congreso proclamó Emperador de México a Agustín de Iturbide con el nombre de Agustín I, posteriormente lo dotó de un ordenamiento legal para facilitar su actuar como gobernante, promulgando el Reglamento provisional político del Imperio Mexicano el 23 de febrero de 1823, documento que también incluía la administración de los otros poderes de la unión, las provincias, la educación y la hacienda pública.[20]

La relación entre emperador y congreso se vio marcada por una serie de diferencias surgidas del ejercicio de las funciones de uno y otro, en ocasiones interviniendo en las atribuciones del contrario. Ante el retraso de la acciones parlamentarias para promulgar una constitución y las acusaciones del ejecutivo de una conspiración por parte del legislativo, el Emperador Agustín I disolvió el congreso el 31 de octubre de 1822 y ordenó una serie de medidas para detener la confabulación. Las disputas derivaron en una crisis institucional cuando Iturbide sustituyó al congreso con una Junta Nacional Instituyente; situación que provocó una revuelta armada sustentada en el Plan de Casa Mata, que pretendía el establecimiento de una República, restaurando a la vez, al congreso disuelto. Poco antes de la abdicación de Agustín I, el emperador restauró al Congreso.[22]

El reinstalado congreso formó un gobierno provisional depositado en tres personas (un triunvirato); pero como varios de los nombrados no estaban en la capital, se nombraron suplentes para ocupar sus lugares interinamente, al nuevo ente de gobierno se le denominó Supremo Poder Ejecutivo. Este cuerpo colegiado tenía una presidencia rotativa entre sus miembros cada mes. Posteriormente promulgó la Acta Constitutiva de la Federación Mexicana el 31 de enero de 1824 mediante la cual adoptó un sistema republicano federal, después de debatirse entre el sistema centralista y el federalista. Consecuencia fundamental de una o de otra, estaba la determinación de la unicameralidad o bicameralidad del Congreso. Fundamentalmente gracias al impulso de Fray Servando Teresa de Mier y de Miguel Ramos Arizpe, se adoptó el sistema federal, al promulgarse la Constitución de 1824 el 4 de octubre y, con ella, la división del Congreso en dos cámaras: la de Diputados, representantes de la población, y el Senado, en representación de los estados de la Federación.[26]

El 1 de enero de 1825, en el Antiguo Colegio Jesuita de San Pedro y San Pablo, inició el primer periodo de sesiones del Primer Congreso Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos; la sesión estuvo encabezada por el Presidente del Congreso, el diputado Miguel Valentín, y ante la presencia del presidente de la república Guadalupe Victoria, y los 38 Senadores y 75 Diputados electos conforme a la Constitución de 1824. De acuerdo con lo establecido por la mencionada Carta Magna, aquel primer congreso contó con facultades legislativas muy similares a las actuales, supeditando muchos de los actos del poder ejecutivo a sus determinaciones; no obstante, también contaba con prerrogativas de gobierno, que incluían su intervención en el fomento del desarrollo económico, cultural, científico, de seguridad interna y externa, así como la protección a la libertad de imprenta.[29]

El congreso y la inestabilidad del país

Antiguo Recinto Parlamentario en Palacio Nacional fue sede de la Cámara de Diputados de 1829 a 1872. El Senado por su parte, ocupó la antigua Capilla Real en la planta alta del ala sur del mismo edificio entre 1829 y 1931.

A lo largo del siglo XIX, la inestabilidad política que vivió el país a raíz de las invasiones estadounidense y francesa; las luchas separatistas en Texas y Centroamérica; Así como los conflictos entre liberales y conservadores (en cualquiera de sus variantes como bandos antagónicos: republicanos contra monárquicos y federalistas contra centralistas) ocasionaban golpes de estado, revueltas, motines e incluso guerras civiles como la Guerra de Reforma. El Congreso fue constante escenario de disputas entre los distintos grupos, y también del continuo enfrentamiento con los presidentes en turno.

El 30 de noviembre de 1836 con la promulgación de las Siete Leyes, se estableció el sistema centralista y el congreso sufrió su primera transformación; la cámara de senadores fue recortada a la mitad de sus miembros, fijándose la representación de los departamentos (sustitutos de los estados) en un legislador por entidad; en tanto que la de diputados se fijó en dos por cada departamento, dividiendo a estos en dos secciones con igual número de habitantes para elegirlos. Los senadores (hasta entonces electos directamente por las legislaturas estatales) serían elegidos de una serie de ternas (una por cada departamento) propuestas por la Cámara de Diputados, el Consejo de ministros y la Suprema Corte, para después proceder con el voto de las juntas departamentales (sustitutas de los congresos locales). Los Diputados por su parte serían electos por voto popular. Una variación relevante del nuevo sistema legislativo, fue la inclusión de iniciativas ciudadanas que podían ser canalizadas por los ayuntamientos y las juntas departamentales. Las Bases Orgánicas, nuevo ordenamiento legal del régimen centralista, y promulgadas el 12 de junio de 1843 modificó nuevamente la estructura del congreso, restableciendo la representación proporcional de los diputados, de acuerdo al número de habitantes por cada departamento, mientras que el número de senadores fue elevado a tres por cada entidad. En cuanto a la elección; los diputados serían nombrados por las juntas departamentales; dos tercios de los senadores por el mismo órgano local y el otro tercio por los poderes ejecutivo y judicial.[31]

En 1847, después de la caída de la Ciudad de México en manos de los estadounidense, el Congreso se traslado provisionalmente al edificio de la Academia de San Fernando en Querétaro.[32]

El Congreso unicameral

Luego del triunfo de la Revolución de Ayutla, Juan Álvarez fue designado presidente interino y ocupó este puesto del 4 de octubre al 11 de diciembre de 1855. Su gestión, aunque muy breve, fue importante para el inició de la reforma liberal.

Durante su gestión se presentó la convocatoria para un nuevo Congreso Constituyente el cual debería iniciar sus actividades en febrero de 1856. También se promulgaron las primeras dos de la llamadas Leyes de Reforma. La postura radical del gobierno de Alvarez no agradó a todos aquellos que vieron en las reformas una amenaza a sus intereses. La presión al gobierno se desató las circunstancias obligaron al presidente a renunciar. Fue sustituido por Ignacio Comonfort.

El Congreso constituyente inició sus sesiones el 18 de febrero de 1856. En las tribunas parlamentaria eran mayoría el grupo de liberales radicales partidarios de elaborar otro texto que permitiera romper definitivamente con el orden heredado de la Colonia.

Las sesiones del Congreso se llevaron a cabo desde el 4 de febrero de 1856. El 16 de junio de 1857 se presentó en Cámara el proyecto de Constitución elaborado por Ponciano Arriaga, León Guzmán, Mariano Yáñez, José María de Castillo, José María de Castillo Velasco, José María Mota y Pedro Escudero y Echánove. Tras su discusión, la Constitución de 1857 quedó integrada por 8 títulos y 120 artículos que garantizaba los derechos del hombre; la soberanía nacional; dividía los poderes de la nación en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, donde se depositaba el Poder Legislativo en el Congreso de la Unión que sería constituido por una sola cámara, la de diputados; Una vez que el Congreso Constituyente había cumplido con su tarea de elaborar una nueva constitución, se hizo la convocatoria para realizar elecciones tanto de los poderes generales como de los estados; tocó entonces a las legislaturas estatales el arreglo de las constituciones particulares de cada estado, de acuerdo con la constitución general. Se reunió así la I Legislatura del Congreso de la Unión de México que trabajaría ya bajo los principios de la nueva carta magna el 8 de octubre de 1857.[34]

Durante la Guerra de Reforma el congreso de trasladó al edificio del poder legislativo del estado de Veracruz, entonces ubicado en el puerto de Veracruz. En tanto que el gobierno conservador legislaba a través de una junta de representantes de aquellos estados que le eran leales y basándose en las Siete Leyes.

En el marco de la invasión francesa y el Segundo Imperio Mexicano, el Congreso se trasladó primero al edificio de la legislatura estatal de San Luis Potosí y posteriormente a un domicilio particular de Saltillo donde también despachaba el presidente Benito Juárez. Cabe resaltar que el cuerpo legislativo que acompañaba al bando republicano era la Diputación permanente, órgano consitucional que integraban un diputado representante por cada estado, mismo que en tiempos de paz sesionaba en los periodos de receso.[35]

Sin embargo, en la Ciudad de México, una vez concretado el triunfo de los invasores franceses y el bando conservador que lo apoyó el 10 de junio de 1863; Las primeras disposiciones del general Forey se encaminaron a tratar de dar a la invasión que se estaba llevando a cabo un tinte de legalidad. Propuso la formación de una Junta Superior de Gobierno que a su vez elegiría a tres personas que ejercerían el poder ejecutivo. Esta Junta, apoyada por doscientos quince individuos formarían la Asamblea de Notables que de inmediato signó un documento encaminado a dar forma al gobierno monárquico. En él se disponía que la nación adoptaba una monarquía moderada y hereditaria con un príncipe extranjero, el cual tendría el título de Emperador de México. Este título según se estipulaba, sería ofrecido al archiduque de Austria Fernando Maximiliano. Posteriormente se declaró que un Poder Ejecutivo provisional llevaría el nombre de Regencia. Ya juramentado en el trono Maximiliano, la Asamblea de Notables ejerció el poder legislativo de manera provisional, promulgando el Estatuto Provisional del Imperio Mexicano, ordenamiento legal que delineaba la organización política del Imperio, incluida la convocatoria de un eventual Congreso; presentó las innovadoras variantes de considerar a la Emperatriz Carlota Amalia como la depositaria del poder ejecutivo en ausencia del emperador, aunque en calidad de regente, situación que se repitió en las varias ocasiones en que el monarca abandonó la capital; y la de considerar a su figura como la representación de la soberanía nacional. El reglamento también establecía los lineamientos para la organización territorial, la conformación y jurisdicción de los tribunales, los derechos ciudadanos, las garantías individuales, la administración de la obra pública, las obligaciones de los funcionarios públicos y el diseño de la bandera nacional.[38]

Restablecida la República, finalmente, en 1874, el presidente Sebastián Lerdo de Tejada propuso la restauración del Senado de la República, que volvió a quedar constituido el 13 de noviembre de 1874, y el Congreso quedó integrado desde entonces en forma bicameral. El Senado restablecido y constitucionalmente electo se instaló el 16 de septiembre de 1875, para la VIII Legislatura.[39]

Poder legislativo y presidencialismo

Proyecto del Palacio Legislativo que debía albergar a las dos cámaras del Congreso.

Tras la relativa pacificación emprendida por el gobierno de Porfirio Díaz, el presidencialismo mexicano se consolidó y adquirió su rol como eje central de la vida política del país, máxima autoridad y símbolo de la república. Tal efecto tuvo que concluyó con la constante confrontación con el poder legislativo; en un principio a través de una actitud conciliadora en aras de unificar esfuerzos por la mencionada pacificación, a lo cual se sumó la desaparición del Partido Conservador y el dominio del Partido Liberal, por lo que fue más sencillo cohesionar a las distintas facciones de las cámaras. Con ello el presidente Díaz poco a poco fue haciéndose del control de las cámaras mediante distintas formas como impulsar la llegada de sus antiguos compañeros o aliados de las distintas regiones donde había combatido; promoviendo la reforma constitucional que permitió la reelección de los legisladores; coaccionando grupos contrarios al interior; controlando los grupos políticos aspirantes a los cargos; permitiendo que sectores favorecidos por su proyecto económico accedieran a las cámaras en intercambio constante de favores, entre otras. En 1886, de los 227 diputados, 62 eran de Oaxaca, todos de manera directa o indirecta, nombrados o aprobados por el propio presidente. En el Porfiriato, el jefe del ejecutivo se convirtió en los hechos, en el principal legislador del país, pues la gran mayoría de las iniciativas de ley eran suyas, y todas eran aprobadas por la mayoría.[42]

Durante este periodo el congreso cambio de recinto, primero en 1872 al Teatro Iturbide; después, cuando este se incendiara en 1909, de manera provisional al Palacio de Minería; finalmente en 1911, sobre el antiguo teatro se levantó el Palacio Legislativo de Donceles, que era la primera sede propia que tenía el poder legislativo. No obstante, en principio ese recinto también era transitorio, pues la sede definitiva del Congreso de la Unión debía ser el Palacio Legislativo (hoy Monumento a la Revolución) proyectado por Emile Bernard en 1897, y que comenzó plenamente su edificación hasta 1910. Una de las mayores obras arquitectónicas del Porfiriato, que sin embargo nunca se concluyó.[46]

Al concluir la Revolución Mexicana y luego de que el Congreso Constituyente promulgara la Constitución de 1917, no solo se estableció la normalidad del trabajo legislativo, sino también la pluralidad de este, al quedar conformadas las primeras legislaturas post-revolucionarias con grupos políticos de todas las corrientes participantes en la lucha armada. Sin embargo dicha pluralidad concluyó el 4 de marzo de 1929, cuando todos los grupos políticos representados fueron cohesionados o absorbidos con la fundación del Partido Nacional Revolucionario, que automáticamente se volvió la única fuerza política de ambas cámaras. Aunque eventualmente al principio, se presentaron esporádicos triunfos de candidatos opositores, principalmente de partidos locales, estos o los propios legisladores eran integrados al partido dominante. La hegemonía del PRI en todos los cargos públicos de elección popular, se manifestó de forma más clara en el ejercicio del trabajo legislativo; pues a pesar de no modificarse las leyes o la propia constitución para delegar o disminuir sus funciones, en la práctica, su actuar quedó sujeto e incluso subordinado a las determinaciones del Presidente de la República, que actuaba como único legislador, pues todas sus propuestas eran aprobadas prácticamente con unanimidad. El Partido Acción Nacional fue el primer partido, ajeno a los grupos afines al PRI, que obtuvo diputaciones federales, cinco para la XL Legislatura en 1946. El dominio del PRI se manifestó en los siguientes hechos: Se mantuvo con la mayoría cualificada (necesaria para modificar la constitución) en la Cámara de Diputados hasta 1988; perdió la mayoría absoluta (necesaria para cualquier ley o decreto) en 1997; en el año 2000 dejó de tener tanto la mayoría cualificada, como la absoluta, en la Cámara de Senadores.[50]

En este periodo se presentó la reforma política de 1977, que creó la figura de diputados plurinominales, aumentando de 300 a 400 sus miembros (100 plurinominales); paso a 500 (200 plurinominales) en 1988. Mientras que el Senado en 1994, con la creación de 32 senadurías de primera minoría (el candidato que encabezara la fórmula que ocupó el segundo lugar de la votación) y los de 32 por representación proporcional aumentó de 64 a 128. En lo que se refiere a los periodos de duración, los diputados pasaron de 2 a tres años, y los senadores de 4 a 6, ambos en 1934. En 1981 la Cámara de Diputados se trasladó a su actual sede, el Palacio Legislativo de San Lázaro. El Senado se mudó a la antigua Casona de Xicotencatl en el Centro Histórico de la Ciudad de México en 1931.[52]